Методология и принципы построения региональных информационных систем органов исполнительной власти

ТЕОРИЯ СИСТЕМ, ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ И КИБЕРНЕТИКА В ЭКОНОМИКЕ
УДК 330.46; 330.47; 338.24.01; 353; 65.01

XVI Конгресс по технологиям информационного общества  (ТИБО 23.04.2009 г.) - «Вестнiк сувязi» №3 2009г., стр. 27-35.
 
  Сборник трудов «Третья ежегодная межрегиональная научно-практическая конференция «Инфокоммуникационные технологии в региональном развитии»»,
г.Смоленск,  11-12 февраля 2010 г., стр. 36-50.
 

Методология и принципы построения региональных информационных систем органов исполнительной власти
 
Войцехович Сергей Владимирович - директор ГП "Могилевский региональный информационный центр"
 

     1.   Исходное состояние информатизации в региональных органах исполнительной власти (ОИВ) Могилевской области [1].
     В состав Могилевской области входит 21 районный центр (27 горрайисполкомов и администраций районов двух крупных городов – г.Могилев и г.Бобруйск) и 196 местных Советов депутатов. Практическое внедрение информационных технологий в горрайисполкомах означает наличие у сотрудников компьютеров и настроенной инфраструктуры электронных коммуникаций, представляющих собой локальные вычислительные сети формируемые для информационного взаимодействия сотрудников и подразделений на уровне исполкомов, и доступ в сеть Интернет для взаимодействия с другими государственными учреждениями и организациями.
    Создание и поддержка работоспособности такой инфраструктуры электронных коммуникаций государственных организаций в районных центрах с населением 2-3 тысячи человек собственными силами практически невозможна из-за отсутствия в малых районных центрах достаточного количества ИТ-специалистов. В лучшем случае привлекается «продвинутый» пользователь, который по уровню подготовки не является специалистом, умеющим самостоятельно обеспечить устойчивую работу и безопасность информационных сетей органов исполнительной власти районного уровня.
     В сельских Советах депутатов, располагающихся в поселках с населением от десятков до нескольких сотен человек, обычно работает сотрудник, умеющий запускать на компьютере 2-3 программы и не владеющий достаточными знаниями по подключению и настройке оборудования.
    Поэтому часто результаты информатизации органов исполнительной и государственной власти, полученные на уровне г.Минска (концентрирующего у себя основную массу ИТ-специалистов республики), являются частными случаями и в реальной практике не применимы на уровне районов.
    Это означает, что формирование и сопровождение функционирования районной инфраструктуры электронных коммуникаций ОИВ не может быть гарантированно и планово обеспечено без привлечения людских ресурсов больших городов и областных центров.
    Системным выходом из имеющейся ситуации является создание в крупных городах (областных) региональных информационных центров (РИЦ), обеспечивающих создание и сопровождение информационных сетей и систем органов исполнительной власти, государственных учреждений и организаций, а также местных Советов депутатов.
    Создание таких информационных центров именно на региональном областном уровне обусловлено следующим причинами:
       1. Это минимальный уровень, где можно гарантированно обеспечить подбор и обучение необходимого ИТ-персонала;
       2. Это обеспечивает минимальный радиус транспортной доступности и минимизацию затрат в случаях выполнения монтажных, пусконаладочных и ремонтных работ, а также работ, связанных с формированием и обслуживанием региональных корпоративных информационных сетей (КИС) и ресурсов;
      3. Это позволяет обеспечить единство управления, планирования, безопасности и совместимости применяемых технологий на уровнях «облисполком –горрайисполкомы – местные Советы», а также дает возможность обеспечить единообразие применяемого программного обеспечения, обслуживания и требований к региональным КИС (надежность, резервирование, доступ, вертикальная интеграция снизу вверх).
     4. Это формирует субъект (в виде коммунального унитарного предприятии при облисполкоме), которому может быть делегировано право на создание и обслуживание корпоративных информационных сетей и систем региональных органов исполнительной власти, обеспечивающих постоянную доступность госслужащих в информационном пространстве этих корпоративных сетей, а в долгосрочном плане - обеспечивающих возможность сбора и предоставления (по требованию) в реальном режиме времени интегрированной информации по любому субъекту управления в регионе.
     Развитие информационных сетей органов исполнительной власти, их формирование и обслуживание предполагает возможность доступа к компьютерам региональных исполнительных и распорядительных органов, к следовательно, и хранящейся в них информации разного уровня доступа, что накладывает ограничения при выборе поставщика услуг по облуживанию таких информационных сетей и ресурсов. 
     Выбор поставщика услуг в этом случае не может применяться по финансовым критериям, так как нельзя исключить и контролировать ситуацию, когда за право доступа (администрирования) к сетям и информационным ресурсам региональных органов государственного управления сторонняя организация-претендент предложит наименьшую цену за счет дополнительного внешнего финансирования, в том числе из зарубежных источников.
    Исходя из изложенного, услуги такого рода могут предоставлять только региональные специализированные организации, учрежденные местными исполнительными и распорядительными органами власти, созданные для создания и обслуживания собственных информационных систем.
  
      2. Основы методологии
     Чтобы говорить о региональных информационных системах, необходимо понимать, что любая искусственная система представляет собой сложный объект, в состав которого входят другие объекты и принадлежащие им ресурсы, и которая отличается от природных систем целями функционирования (назначением) и наличием управления [2].
     На настоящий момент существует проблема с формированием антологии (совокупность терминов и взаимосвязанных определений), относящейся к экономическим вопросам управления территорией и территориальными информационными системами. В экономических теориях и школах менеджмента нет единого определения и понимания, когда необходимо употреблять понятие «Объект», а когда «Ресурс» и какая между ними разница, а также в чем различие между понятиями «бизнес-процедура» и «технология», «бизнес-процесс» и «технологический процесс»[3]. Следствием этого является отсутствие единой структуры уровней управления, позволяющей одинаковым способом формулировать задачи управления, как на уровне одного человека, так и на уровне территории (государства).
Для того чтобы сформировать четкую позицию и объектную модель процессов региональной информатизации необходимо вводить в рассмотрение новые базовые определения и понятия:
     1) Бизнес территории - территория и осуществляемая на ней деятельность является видом коллективного бизнеса территории проживающего на ней населения. Управление бизнесом территории реализуется органами государственной власти (ОГВ), которым население, проживающее на данной территории, делегировало право (на основании того или иного выборного механизма) осуществлять руководство данным бизнесом [4].
     2) Объектами управления региональных органов государственной власти являются индивидуальные и коллективные «субъекты хозяйствования» в лице физических (население) и юридических лиц (организации и предприятия), которые платят налоги [4]
     3)  Ресурс (экономический) - количественные характеристики свойств Объекта, которые могут быть использованы при проведении экономических операций торговли, обмена или отчуждения (позволяет одинаковым образом определять любые ресурсы - материальные, трудовые, природные и т. д.)
     4)  Технология - процесс переработки одного вида сырья в готовый продукт. Превращение даже одного товара в другой в процессе производства может осуществляться рядом способов, которые разнятся применяемой технологией. Понятие «технология» близко понятию «бизнес-процедура». Разница в том, что о «бизнес-процедуре» трудно сказать, что она лучшая в мире, а вот для выбранной технологии можно провести относительную качественную и количественную оценку эффективности ее применения по сравнению с другими при реализации рассматриваемой «бизнес-процедуры» [3].
   5) Технологический процесс -последовательность технологий,  совокупность которых определяет принятый в организации процесс производства. Такая составная технология соответствует понятию «технологический процесс», для которого в отличие от понятия «бизнес-процесс», определяющего только структуру процесса и сферу деятельности, можно ввести качественные характеристики. Количество технологий, составляющих технологическую цепочку конкретного производственного процесса, может быть любым, произвольно большим, но конечным (счетным) числом [3].
     Такое определение этих понятий позволяет обеспечить их взаимную связь в 6 уровнях управления.
 
     2.1.  Уровни управления

     Шесть уровней позволяют естественным образом сформулировать «сверху-вниз» пошаговый алгоритм постановки и решения задач управления:
 

     Если Объекты определены правильно и полно (по количеству), а Методов взаимодействия достаточно для описания всех типов их взаимодействия, то появляется возможность сформировать модель (макет) системы на информационном уровне.
    После определения доступных Ресурсов Объектов возможно создание (описание) экономической модели системы.
    Применяемые Технологические процессы и Технологии определяют качественные характеристики системы и способы реализации методов взаимодействия.
 
    Приведенная выше градация уровней управления позволяет упорядочить сферы применения существующих в экономике школ менеджмента:
 
 
Уровень управления
Уровень управления
 по видам деятельности
Школы менеджмента
Уровень управления
по масштабам деятельности
1.
Цели
Управление целями
Системный менеджмент
Государство
Территория
Корпорация
Организация
2.
Объекты
3.
Методы
Управление ресурсами
Ситуационный менеджмент
4.
Ресурсы
5.
Технологические процессы
Управление качеством
Процессный менеджмент
Подразделение
6.
Технологии
Личный
 
    Данная последовательность шагов позволяет поставить задачу не только для виртуальных информационных и экономических систем, но полностью подходит для постановки задач в естественных науках (физики, математике, химии и т.д.) [4], где Целями является вопрос в задаче, определение Объектов и Методов позволяют решить задачу в общем виде, а знание Ресурсов и применяемых Технологий - решить задачу в численном виде.
 
      2.2. Цели
    Целью создания любой территориальной информационной системы (с точки зрения Заказчика  [2]) является гарантированное получение оперативной и непротиворечивой интегрированной информации по любому объекту управления (юридическое или физическое лицо) в форматах, позволяющих обеспечить автоматизированный анализ состояния объектов управления.
    Интегрированная информация – это не общая база данных, где хранится все обо всех.   В данном случае под понятием «интегрированная информация» понимается суммарная (сводная) информация о ресурсах территории, которую информационная система [3] позволяет по запросу получить, сформировать и предоставить Заказчику:
      -     по горизонтали - об одном объекте из множества источников;
     -     по вертикали - о множестве объектов (ресурсов) одного типа из одного источника (министерство и ведомство).
  
     2.3.  Объекты
   Любая система, в составе которой не хватает объектов (или они игнорируются), не может функционировать и обеспечивать выполнение заявленных целей. 
     Нельзя говорить о том, что для того, чтобы создать региональную информационную систему (РИС), достаточно ко всем источникам информации подвести каналы связи. Это то же самое, что утверждать, что набор деталей от трактора «Беларусь», распределенный по организациям на территории области, является трактором, на котором можно куда-то доехать.
    По формальному признаку - все детали в наличии, фактически - нет главного объекта, для которого создавались детали – трактора.
     Для того, чтобы появилась возможность поехать на тракторе, необходимо, чтобы:
       1)  кто-то представлял, что такое трактор и для чего он нужен (то есть требуется архитектор/конструктор, если такого трактора еще не было или инженер - если нужно собрать механизм на основании существующей документации);
       2)  у этого набора деталей должен быть хозяин (то есть тот, кто заинтересован в его сохранности, комплектности и правильном использовании всех деталей);
       3)   кто-то должен его собрать (то есть хозяин деталей должен доверить кому-то собрать из них трактор);
       4)   кто-то бы умел на нем поехать в нужном направлении;
       5)   кто-то, зная как устроен трактор, мог бы его обслуживать и ремонтировать.
 
    Очевидно, что набор деталей и трактор, ежедневно двигающийся в нужном направлении, - это совершенно разные по составу Объекты.
    Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что в состав региональной (территориальной) информационной системы входят Объекты следующих типов :
       1) Территориальная информационная система.
      2) Источники и владельцы информации (сотрудники и подразделения региональных органов исполнительной власти, документы и базы данных региональных, республиканских и международных организаций).
      3) Инфокоммуникационная инфраструктура доставки, хранения и защиты информации (каналы связи РУП «Белтелеком», ЛВС, КИС  и т.д.).
      4)  Интегрированная информация.
      5)  Владелец интегрированной информации.
       Если владелец интегрированной информации может самостоятельно обслуживать инфраструктуру доставки, хранения и защиты информации, то на этом перечень объектов должен заканчиваться. Но так как задачей органов исполнительной власти не является профессиональная работа с ИТ-технологиями, то ОИВ должен делегировать право на обслуживание своей инфраструктуры и интегрированного информационного ресурса специализированной организации, т.е упомянутому ранее региональному информационному центру.Таким образом, для региональных (территориальных) информационных систем  ОИВ обязательным Объектом является
     6) Организация, которой делегировано право формировать и обслуживать Интегрированную информацию и Инфокоммуникационную инфраструктуру, то есть региональный (территориальный) информационный центр органов исполнительной власти (РИЦ ОИВ).

     Продолжая «тракторную» аналогию, можно говорить, что региональный информационный центр - это аналог придуманной почти в 20-х годах прошлого века «машинно-тракторной станции» [4], который обеспечивает обслуживание и ремонт компьютеров и информационных сетей, входящих в состав региональной информационной системы, чтобы информация могла гарантировано «доехать» до адресата и по требованию была собрана в одном месте.
 
 
      2.4.  Методы
    Так как целью создания региональной информационной системы РИС является гарантированное получение оперативной и непротиворечивой интегрированной информации по любому объекту управления, то при формировании РИС основное внимание требуется уделить следующим методам управления информацией и технологической инфраструктурой.
 
      2.4.1. Методы хранения информации
     Информация об объектах должна накапливаться и храниться на тех уровнях управления, откуда этим объектом управляют, и быть доступна для принятия решений.
    Как правило, первичным уровнем управления территорией являются горрайисполкомы и местные сельские Советы депутатов - это означает, что информация о населении и предприятиях, формируемая в процессе работы этих организаций, должна храниться в электронном виде на компьютере в местном совете или на  сервере (серверах), расположенном в ЛВС горрайисполкома.
 
     2.4.2. Методы ввода информации
   Информация в РИС ОИВ должна вводиться один раз и только владельцем информации. При использовании информации повторно она должна вводиться в запрашивающие ее информационные системы автоматически, на основе связанных с ней метаданных.
 
     2.4.3. Методы доступа к информации
   Доступ к информации должен осуществляться за счет формирования единого информационного пространства в виде корпоративной информационной сети органов исполнительной власти (КИС ОИВ) региона, обеспечивающей:
     а)    доступность каждого сотрудника органов исполнительной власти в реальном режиме времени (так называемые организации реального времени);
     б)   использование каналов связи, сформированных в КИС ОИВ для решения как можно большего количества задач управления территорией;
     в)   однозначную авторизацию каждого сотрудника в КИС ОИВ; 
     г)    доступность в реальном режиме времени информации для/от каждого сотрудника органов исполнительной власти на уровне региона (в рамках своей компетенции и уровня доступа);
     д)   обеспечение контроля авторства информации и документов, получаемых сотрудниками в КИС ОИВ;
     е)    защиту коммуникаций и хранилищ информации от несанкционированного доступа.
 
      2.4.4.   Методы интеграции информации по горизонтали
    Для обеспечения теоретической и практической возможности получения по требованию интегрированной информации, а также синхронизации любого объема информации снизу вверх должны быть сформированы и доступны (на уровне территории - республики) единые перечни объектов управления, справочники и классификаторы.
    На настоящий момент сформировалась ситуация, когда одно подразделение облисполкома (управление юстиции) регистрирует субъекты управления/хозяйствования (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а остальные (в том числе комитет экономики) не имеют законодательно оформленного права на получение и использование в своих информационных системах достоверного официального перечня (списка) субъектов управлении.Объектами управления для территориальной административной единицы являются индивидуальные и коллективные «субъекты хозяйствования» в лице физических (население) и юридических лиц (организации и предприятия), которые платят налоги.
    Обеспечение системных предпосылок, позволяющих автоматизировать импорт и интеграцию информации о субъектах управления, поступающей от различных ведомств, возможно только в одном случае – если у всех участников информационного обмена существует одинаковая идентификация всех субъектов управления.
     Для этого государство должно обеспечить формирование и предоставление по требованию единых регистров субъектов управления для управляемой территории.
     Условия предоставления перечней объектов управления «по требованию», накладывает определенные ограничения на подобные регистры. Каждый такой регистр – это минимальный набор информации, обеспечивающий поиск и однозначную идентификацию всех субъектов управления.
     Структура подобного регистра для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представлена в таблице 1.
Таблица 1
Наименование поля в базе данных регистра
Примечания
1.
УНН (учетный номер налогоплательщика)
Поля поиска
 и
синхронизации
с ЕГРЮЛП
2.
Код ЕГРЮЛП (единый государственный регистр юридических лиц и предпринимателей)
3.
Наименование организации (полное)
4.
Наименование организации (сокращенное)
5.
Наименование организации (национальный язык)
6.
Наименование организации (английский язык, если есть)
7.
Организационно-правовая форма (текстом, полностью)
8.
Организационно-правовая форма (текстом, сокращенно)
9.
Дата регистрации (или присвоения УНН)
10.
Дата ликвидации
11.
код ОКПО (общереспубликанский классификатор предприятий и организаций)
Дополнительные поля
поиска и сортировки
по классификационным
 признакам
 
12.
код СООУ (принадлежность органу управления)
13.
код СОАТО (местонахождение)
14.
код ОКОНХ (отрасль народного хозяйства)
15.
коды ОКЭД (вид экономической деятельности)
16.
код ОКФС (форма собственности)
17.
код ОКОПФ (организационно-правовая форма)

     Если рассмотреть структуру «Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ЕГРЮЛП) Республики Беларусь, то количество полей в нем значительно превышает количество полей регистра, представленного в таблице 1.
    В связи с тем, что «Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» формируется для Министерства юстиции, в него включены сведения об учредителях, в результате чего вся база данных ЕГРЮЛП автоматически переходит в разряд секретных сведений в соответствии с международными требованиями о приватной информации.
    Регистр юридических лиц, структура которых представлена в таблице 1, является именно перечнем субъектов управления, поэтому не может и не должен быть отнесенным к разряду секретных данных.
Для того, чтобы формальным образом разделить рассматриваемую минимизированную структуру данных регистра от тех, к которым уже официально применяется определение «Единый государственный регистр», предлагается в дальнейшем применять определение «ключевой государственный регистр».
 
Ключевой государственный регистр (КГР) – минимальный набор данных, обеспечивающий однозначную идентификацию и поиск субъектов управления того типа, на который он распространяется.
    
     Если действие ключевого государственного регистра распространяется на физические лица, то это «Ключевой государственный регистр населения» со следующим набором полей (таблица 2).
 
Таблица 2
Наименование поля в базе данных регистра
Примечания
1.
Личный код (персональный номер по паспорту)
Поля поиска
и
синхронизации   с ЕГР
2.
Фамилия Имя Отчество (русский язык)
3.
Фамилия Имя Отчество (национальный язык)
4.
Фамилия Имя Отчество (английский язык, если есть)
5.
Пол
6.
Дата рождения
7.
Место рождения
8.
Гражданство
9.
Отметка о том менялась ли фамилия 

    Использование единой системы ключевых государственных регистров субъектов управления позволит во всех органах государственного власти и управления формировать гарантировано совместимые справочные системы и обеспечить единое методологическое сопровождение работы общегосударственной автоматизированной информационной системы (ОАИС).
 
    Примеры:
  1) КГР  +  поле «адрес» «адресный справочник»;
  2) КГР  +  поле «номера телефонов» = «телефонный справочник»;
  3) КГР  +  данные статистической отчетности  =  справочная система Министерства статистики;
  4) КГР   данные налоговой отчетности  =  справочная система Министерства по налогам и сборам;
 5) КГР   информация об учредителях субъектов хозяйствования (юридических лицах и индивидуальных предпринимателях)  =  справочная система Министерства юстиции, то есть «Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и т. д.
    В долгосрочном плане необходимо сформировать государственный автоматизированный регламент, обеспечивающий передачу и ежемесячное обновление ключевых государственных регистров субъектов управления (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, физических лиц) тем органам государственной власти, в задачи которых входит контроль деятельности перечисленных в КГР субъектов управления.
 
    2.4.5. Методы интеграции информации по вертикали
   Для интеграции информации по вертикали не достаточно использование только единых государственных регистров (или ссылок на них через КГР).
   Попытка напрямую объединить информацию, поступающую из баз данных министерств или региональных организаций, невозможна потому, что одни и те же Свойства и Ресурсы Объектов при передаче данных из разных источников будут иметь отличное от других название и размерность. Поэтому требуется разработка на республиканском уровне структуры баз данных, где кроме информации об Объектах (ЕГР) должны быть сформулированы таблицы позволяющие хранить информацию о Свойствах и Ресурсах объектов управления и распределении этих ресурсов.  
   Примером разработки такой структуры баз данных является Каталог Стандартных Государственных Данных (КСГД или GDSC –Government Data Standards Catalogue) входящий в архитектуру взаимодействия электронного правительства Великобритании (e-GIF- e-Government Interoperability Framework)[5].
   В Беларуси информация о Ресурсах большей частью структурирована в системах статистической информации, а «Информация о распределении ресурсов» используется в наиболее простом представлении - в виде адреса и кода СОАТО.
   КСГД описывает элементы и типы данных, которые используются в том числе и  в Общей Информационной Модели Государственной Услуги (е-SDF -  e-services Development Framework)[5].
     Разработка и создание  в Беларуси общереспубликанской базы данных для обмена информацией между государственными органами, иными государственными организациями в целях дальнейшей оптимизации работы по обращениям граждан для выдачи справок и других документов на основе заявительного принципа «одно окно» - это формирование одного из элементов КСГД в виде структуры баз данных Общей Информационной Модели Государственной Услуги Республики Беларусь.
   Наличие Каталога Стандартных Государственных Данных позволяет обеспечить вертикальную интеграцию любой создаваемой общереспубликанской информационной системы с уже существующими, в т.ч. технологически устаревшими информационными системами с помощью программ-посредников (локальные адаптеры,ведомственные шлюзы, инфраструктурные шлюзы)[5,6].
 
 
       2.5.Требования к технологиям и технологическим процессам 
 
     2.5.1. Коммуникации должны формироваться на базе защищенных каналов, формируемых с использованием технологии VPN.
 
      2.5.2. Программные комплексы РИС должны уметь интегрировать все виды информационных ресурсов, используемых для управления.
Для решения проблемы информационного обмена между всеми информационными ресурсами региональная информационная система должна обеспечить формирование, регистрацию и передачу интегрированной информации следующей структуры:
      1.  Документ
      2.  Распоряжение (текстовый документ) - запись в ячейке базы данных
      3.  Перечень исполнителей – выборка фиксированного количества записей из существующей БД исполнителей
      4.  Перечень и состояние изменяемых параметров объектов управления – произвольное, заранее не известное количество записей из существующих справочников, описывающих состояние управляемой системы (сети).
      5.  Дополнительные файлы документов, инструкций и электронных карт, поясняющие и обосновывающие регламент исполнения поручения.

    Другими словами, при выборе программного обеспечения для РИС должна быть запланирована техническая возможность привязки к документу (или поручению) любого объема справочных данных и документов. По состоянию на 2005 год только технический и геоинформационный документообороты могли обеспечить без дополнительного программирования требуемую функциональность [5][6].
    С появлением 2007 году «Microsoft Office SharePoint Server 2007» можно говорить о появлении нового класса больших многофункциональных корпоративных портальных Интранет/Интернет информационных систем коллективной работы.
 
     2.5.3. Технологии, формирующие региональные информационные ресурсы, системы и сети, должны разрабатываться с учетом возможности их обслуживания ИТ-специалистами, которые могут быть подготовлены учебными заведениями региона [6].
 
      2.5.4. Используемые технологии должны обеспечивать сохранность ранее вложенных средств.
    Защита ранее вложенных в информатизацию средств накладывает ограничения на применяемые ИТ-технологии, в частности, на процессы создания и внедрения систем межведомственных документооборотов.
     В Беларуси сравнительный анализ СЭД проводился в 2004 году, и при этом было констатировано, «…что ни одна из них не имеет решающих преимуществ по сравнению с конкурентами. Их доработка для соответствия требованиям межкорпоративного документооборота обойдется дешевле, чем полная замена.   Продвижение одной системы в качестве обязательной или рекомендуемой для государственных органов в сегодняшних условиях неизбежно приведет к обесцениванию уже вложенных инвестиций»[7].
     Другими словами, это означает, что назначение любой из существующей СЭД межведомственной приведет к тому, что все вложения средств за последние 10 лет во внедрение в органах государственной власти других систем документооборотов могут быть признаны необоснованными, с соответствующими организационными, административными и иными последствиями.
     Требования к функциональности межкорпоративного документооборота были сформулированы в 2004 году в Республике Беларусь и в Российской Федерации [8], где общие принципы построения взаимодействия СЭД согласованы в корпоративном стандарте «Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления».
      В практическом плане реализация этих требований представляет собой утверждение республиканского стандарта унифицированной электронной карточки документа (УЭКД) и разработку двухсторонних программ-конверторов, обеспечивающих автоматическую обработку электронной карточки документа, используемой в организации СЭД в формате УЭКД. Межведомственный документооборот в технологиях 2004 года представляет собой пересылку документа и связанной с ним УЭКД по защищенным каналам связи, в том числе и через систему электронной почты государственных органов Республики Беларусь «MAILGOV».
    В технологиях 2009 года наиболее перспективным является использование УЭКД на уровне республиканского шлюза (узла пересылки, брокера сообщений [9]), c которым без дополнительной доработки смогут работать web–ориентированные документообороты, а также региональные и ведомственные интранет/интернет порталы, с интегрированными в них функциональностями электронных документооборотов [8].
 
      2.5.5. Внедряемые ИТ-технологии в первую очередь должны обеспечивать автоматизацию, а не уничтожение и замену существующих в органах исполнительной власти и государственных организациях бизнес-процессов.
     Реализуемое в ОИВ огромное количество бизнес-процессов формировались годами, под них было разработано множество нормативных документов и инструкций, использование которых обеспечивают тысячи обученных сотрудников госорганизаций.
     Автоматизация бизнес-процессов позволяет, в рамках существующих инструкций и законодательных актов, значительно уменьшить время выполнения операций, не ломая сложившиеся годами механизмы деятельности ОИВ.
 
 
     3. Обеспечение применимости технологий и методов
    Для обеспечения системных предпосылок по дальнейшему развитию информатизации в регионах необходимо принятие на республиканском уровне следующих решений:
 
   3.1. Планирование деятельности региональных информационных центров и вывод их на самоокупаемость невозможен без разработки республиканских норм и стандартов по обслуживанию компьютерной и коммуникационной техники, сетевому администрированию и защите государственных информационных сетей и информационных ресурсов, с включением этих норм в государственные индексы изменения стоимости. (По аналогии с СТБ 09150.11.077-2008 «Планирование и нормирование работ по обслуживанию технических средств ремонту и сетевому администрированию» [10]).
     Отсутствие этих норм не позволяет:
     а)  обеспечить объективное «…регулирование деятельности по формированию государственных информационных систем и ресурсов на основе применения государственных систем стандартизации, классификации и кодирования информации, оценки соответствия» и «…контроль эффективности информатизации государственных учреждений и расходования бюджетных средств на информатизацию»[11]
     б) обеспечить планирование работ в сфере информатизации и определение отдельным показателем «…объемы бюджетного финансирования деятельности республиканских органов государственного управления, областных исполнительных комитетов и Минского городского исполкома, связанные с информатизацией и скрытые до настоящего времени в других расходных статьях государственного бюджета».[11]
 
    3.2.   Оптимальнымрешением при обслуживании ресурсов органов исполнительной власти является размещение ИТ-персонала регионального информационного центра (РИЦ) непосредственно в здании исполкома. В соответствии с действующим законодательством, аренда помещений для такой организации должна рассчитываться на общих основаниях, что значительно увеличивает накладные расходы РИЦ, а также затраты из бюджета органа исполнительной власти (стоимость аренды перекладывается из одного «кармана» в другой между двумя организациями учрежденными облисполкомом - РИЦ и учреждением, в доверительное управление которой передано здание облисполкома).
Необходимо принять решение об изменении стоимости аренды помещений для специализированных унитарных коммунальных организаций (региональных информационных центров), учрежденными областными органами исполнительной власти для формирования и обслуживания своих информационных сетей и систем.
 
    3.3.  В ближайшие годы необходимо разработать и внедрить республиканскую систему обучения и переподготовки сотрудников государственных организаций информационным технологиям и внести в квалификационные требования к госслужащим знание и применение минимального объема информационных технологий, с приемом экзаменов по ним в рамках их плановой аттестации.
 
 
      4.   Направления работы
    Создание корпоративных информационных сетей региональных органов исполнительной власти (КИС ОИВ), построенных с использованием VPN в режиме «облисполком – горрайисполкомы», предполагает, что за каждой точкой подключения к КИС находится отдельный компьютер (на начальном этапе) либо локальная вычислительная сеть подразделения органов исполнительной власти (горрайисполкома) или иных государственных учреждений.
      Создание КИС ОИВ формирует инфраструктуру гарантирующую доступность каждого сотрудника органов исполнительной власти в информационном пространстве в реальном режиме времени и позволяет на уровне коммуникаций обеспечить оперативное получение интегрированной информации по любому объекту управления, а также работу с Интернет-порталами и электронной почтой, внедряемых в рамках проектов Государственной программы "Электронная Беларусь".
     Наличие КИС ОИВ позволяет Могилевскому региональному информационному центру (МРИЦ) сформулировать правила и регламенты создания и функционирования такой сети, оценить сроки и возможность централизованного обслуживания ЛВС горрайисполкомов и местных Советов депутатов вне зависимости от того, имеются ли в районных центрах необходимые ИТ-специалисты и сформировать бизнес-процессы, обеспечивающие самоокупаемость деятельности МРИЦ
      Создание региональных информационных центров органов исполнительно власти – это единственный способ обеспечить гарантированную доступность сотрудников ОИВ в информационном пространстве и хоть какое-то регулирование и планирование процессов информатизации в регионах.
     В течение 2009-2010 годах Могилевский региональный информационный центр должен подключить к КИС ОИВ более 1000 персональных компьютеров в локальных вычислительных сетях 27 исполнительных комитетов и районных администрациях. С учетом персональных компьютеров в 196 местных Советах депутатов и подразделениях облисполкома в инфраструктуру КИС ОИВ региональных органов исполнительной власти будет включено ~ 1,5 тысячи пользователей.
     Основная задача менеджмента МРИЦ в 2009 году – сформировать и стандартизировать бизнес–процессы, позволяющие гарантированно обеспечить самоокупаемость Могилевского регионального информационного центра.
     
     На первом этапе
- обслуживание ЛВС подразделений облисполкома, сопровождение и разработка интернет/интранет сайтов, монтаж ЛВС в райисполкомах и пусконаладочные работы по подключению ЛВС к КИС ОИВ. В КИС ОИВ планируется использование лицензионных корпоративных Интранет-порталов, разработанных для обеспечения совместной работы нескольких тысяч человек, что позволит:
          -     уменьшить количество применяемых в подразделениях облисполкома (и не совместимых друг с другом) программ сбора и обработки данных,
          -     обеспечить гарантированное сопровождение программных комплексов со стороны разработчиков;
      -     создать систему подготовки и кадрового пополнения штата администраторов КИС за счет уменьшения числа сопровождаемых типов информационных систем, наличия качественной документации для администраторов и пользователей КИС, а также наличия официально сформулированных требований к квалификации администраторов и норм обслуживания подобных систем.
     
      На втором этапе
– формирование и обслуживание информационных сервисов, Интранет-портала и инфраструктуры КИС ОИВ; обслуживание ЛВС и информационных систем райисполкомов, местных Советов депутатов и государственных организаций; разработка и внедрение собственных ИТ-проектов и программного обеспечения для сторонних заказчиков.
 
     Заключение

    Региональные информационные центры органов исполнительной власти - это возможность, формируя недостающее типы Объектов региональной информационной системы, организационно обеспечить:
         -  управление региональной информатизацией на уровне Методов «сверху-вниз»,
        -   создание информационной и экономической модели региональной (территориальной) информационной системы органов исполнительной власти (РИС ОИВ);
        -  гарантированное функционирование РИС ОИВ с качеством зависимым от доступных на уровне районов и области Ресурсов и Технологий.
 
      Реальные возможности «правильного» формирования «сверху-вниз» недостающих типов Объектов для общегосударственной автоматизированной информационной системы (ОАИС), в виде общереспубликанского информационного центра с филиалами в областях, в условиях финансового кризиса оценить практически невозможно.
     Однако если будут созданы и выведены на самоокупаемость региональные информационные центры органов исполнительной власти в каждом регионе Республики Беларусь, то для обеспечения их взаимодействия рано или поздно потребуется создание республиканского уровня управления.
 
 
 

 
     Литература
     1. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. № 455-З.
     2. Попов К.Г., Советов И.H. «К вопросу о применении естественных законов в менеджменте»// «Менеджмент в России и за рубежом», № 6, 2006 г.
     3. Войцехович СВ. «Информационные ресурсы для управления территорией. Информация о технологиях и инновации» // Наука и инновации. 2005, №6. С 42-53.
    4.  Войцехович СВ. «Информационные ресурсы для управления территорией. Структура» // Наука и инновации, 2004, №10. С, 54—59.
     5.  А.Данилин, А.Слюсаренко «Архитектура и стратегия. "Инь" и "Янь" информационных технологий» Издательство: ООО «ИНТУИТ.ру» Интернет Университет Информационных Технологий, 2005
6. Концепция стандартизации программного обеспечения www.elrussia.ru/files/61381/spo2005.doc
      7. 
С. В. Войцехович. «Вопросы организации информационного обеспечения региональных органов государственной власти» доклад на TIBO 2005, 07.04.2005
      8. Корпоративный стандарт «Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления» общественного объединения «Гильдия Управляющих Документацией», 2004г. - http://www.gdm.ru/projects/razrabotka/standart.php.
9. А. В. Данилин Технологии интеграции государственных информационных систем и организации межведомственного взаимодействия. Представительство Microsoft в России и СНГ, 2003 г. //https://msdb.ru/Downloads/docs/government/analytics/integration.doc
    10.  СТП 09150.11.077-2008 «Планирование и нормирование работ по обслуживанию технических средств ремонту и сетевому администрированию» 2008 г., ГУП «Белорусская железная дорога». Стандарт введен в действие приказом № 795ИЗ от 26.08.2008 г.)
    11. Проект «Стратегии развития информационного общества в Республике Беларусь» на период до 2015 года.


[1] Информатизация – организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, обеспечивающий условия для формирования и использования информационных ресурсов и реализации информационных отношений[1]. 
[2] Заказчиками территориальной информационной системы могут быть только органы исполнительной власти, задачей деятельности которых является управление состоянием, взаимосвязями и использованием всех видов ресурсов, размещенных (или которые могут быть размещены) на территории, в соответствии с основной целью — последовательное улучшение благосостояния (увеличение дохода) и условий проживания (личные выгоды) всего населения данной территории.[4]  
[3] Информационная система – совокупность банков данных, информационных технологий и комплекса (комплексов) программно-технических средств [1]; 
[4] Маши́нно-тра́кторная ста́нция (МТС) — в СССР государственное предприятие, обеспечивавшие колхозы сельскохозяйственной техникой. Машинно-тракторные станции осуществляли обслуживание и ремонт тракторов, комбайнов и другой сельскохозяйственной техники и давали её в аренду колхозам. Первая МТС была организованна в 1927 году, а в 1929 году было принято постановление о повсеместном создании МТС, что позволило поддерживать высокий уровень обслуживания техники и дало колхозам преимущества механизации без необходимости капитальных вложений.  
[5] СЭД, копирующие бумажное делопроизводство и административно-распорядительные CЭД ,имеют фиксированный набор полей в базе данных для формирования карточки документа.  Интеграция их с другими базами данных требует разработки дополнительного программного обеспечения
[6] Отсутствие системы преподавания и подготовки Java-программистов на уровне регионов (в частности, в ВУЗах Могилевской области) делает практически невозможным разворачивание и сопровождение собственными силами корпоративных порталов на базе IBM WebSphere Portal.
[7] п.2.11. отчета по  проекту №15 Государственной программы информатизации Республики Беларусь на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь» «Разработать типовые проектные решения автоматизированной системы документооборота для государственных органов» -БелНИЦЭД.
[8] Интеграция СЭД и корпоративного портала реализуется в Государственной Думе Российской Федерации, где компания «Электронные Офисные Системы» внедряеет систему электронного документооборота и управления контентом на платформе Office SharePoint Server 2007 - «Enterprise Office Solution for SharePoint» («EOS for SharePoint») и в компании Johnson&Johnson Russia, где СЭД «DocsVision» интегрирован с корпоративным порталом на Microsoft Office SharePoint Server 2007 .